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El déficit democrático de la reforma constitucional

diciembre 9, 2011

Hace ahora 20 años se publicó We The People: Foundations, un importante tratado de derecho constitucional con el que Bruce Ackerman popularizó la idea de los “momentos constitucionales”, aquellos períodos en los que un país se enfrenta a las cuestiones básicas de la organización política del Estado reflexionando sobre el contenido de su constitución, y que contrastan con el resto de momentos de “política ordinaria”. Eso puede ocurrir, y de ahí lo interesante de sus tesis, de una manera formal o informal –en el caso de los Estados Unidos, por ciertas decisiones judiciales que reinterpretaban el texto constitucional, sin necesidad de modificarlo, limitando los esfuerzos “socialdemócratas” dela Administración Roosevelt-, pero en todo caso mediante un proceso en el que la ciudadanía es masivamente convocada a la discusión. Esta concepción “dualista de la política” nos permite ahora ilustrar las razones por las que entendemos que lo que han hecho recientemente los dos grandes partidos al reformar el artículo 135 dela Constitución española es un grave acto de irresponsabilidad democrática.

Algunos llevamos años lamentándonos de la excesiva rigidez de la constitución española, una de las mayores del mundo, porque coarta las posibilidades de autogobierno –por rigidez de la constitución debe entenderse la mayor dificultad o complejidad de su reforma en comparación al procedimiento establecido para aprobar una ley parlamentaria. A su considerable rigidez formal, se añade –o se añadía- una enorme rigidez material, esto es, la existencia de factores sociales, políticos y culturales que hacen muy difícil la propuesta misma de cambio constitucional sacralizando el texto más allá de lo deseable. Como es sabido, los partidos políticos españoles ni siquiera se han atrevido a modificar en estos años aquello que todos acuerdan que se debería modificar con cierta urgencia (el caso más claro es el de la preferencia del varón en la sucesión a la corona). En España esas rigideces se agravan por la existencia de un órgano encargado del control de la legalidad constitucional –el Tribunal Constitucional- que, sin ser representativo de la mayoría democrática, posee la facultad de sobreponerse a una decisión del Parlamento sobre asuntos que nos afectan a todos (el alcance del derecho al matrimonio, por ejemplo). Como decíamos, llevábamos un tiempo lamentando en contextos académicos estos excesivos corsés al autogobierno democrático, y poniendo a España como ejemplo de un país con una constitución cuasi-intocable, cuando de pronto, de un plumazo, en mitad del verano y por sorpresa, los dos partidos mayoritarios acuerdan reformar la constitución introduciendo el principio de estabilidad presupuestaria. ¿Han hecho bien estos partidos?

Dejemos a un lado las consideraciones sustantivas –sobre lo acertado o desacertado de esta reforma desde el punto de vista de su contenido-, así como las pragmáticas –sobre la supuesta falta de alternativa real dada la presión ejercida desde el exterior-, y centrémonos ahora únicamente en dos aspectos de naturaleza procedimental, aunque no por ello menos importantes, pues quizá sean éstas, en definitiva, las cuestiones más decisivas cuando juzgamos la legitimidad política de una decisión. El proceso que ha conducido a la reforma del artículo 135 ha despreciado dos ejes centrales del ideal de legitimidad democrática: la construcción de amplios acuerdos transversales y la deliberación pública.

Comencemos por el primero. Lo que hace de una constitución una norma jurídica especial con un valor político extraordinario es el hecho de que sea el objeto de un amplio acuerdo social y político. Una constitución –o una modificación de la misma- que no fuera capaz de aglutinar dicho acuerdo general y básico adolecería de graves problemas de legitimidad política. Entiéndase bien: para que una constitución sea legítima no es necesario que se alcance un acuerdo unánime de todos los ciudadanos, aunque sería lo óptimo, ni creemos que para reformarla deban exigirse super-mayorías cualificadas, cosa que coartaría el ejercicio del autogobierno y vulneraría el principio de igualdad política básica, amén de que supondría un injustificado sesgo a favor del status quo. Pero es evidente que cuanto menor sea el acuerdo general alcanzado, menor valor político poseerá dicha constitución –o, para el caso, su reforma. Es por ello por lo que el hecho de que los dos grandes partidos ni siquiera hayan intentado seriamente – más allá de una mera ronda de consultas formales- lograr el acuerdo con el resto de fuerzas parlamentarias, tiñe de números rojos, muy rojos, la cuenta de resultados de nuestra democracia. Alguien realmente persuadido de la necesidad de generar amplios acuerdos generales no habría tirado la toalla ante la primera negativa, y no habría aprobado nada más y nada menos que toda una modificación de la constitución en tan sólo dos semanas. ¡Pero si el trámite parlamentario de aprobación de cualquier ley ordinaria consume más de seis meses! Lo cual nos lleva a nuestro segundo punto.

El mero acuerdo entre los partidos políticos, aún en el caso en que el PSOE y el PP hubieran logrado convencer al resto de fuerzas parlamentarias, no es suficiente para legitimar una reforma constitucional. Se requiere, además, una mayor implicación ciudadana. España es una democracia representativa, cierto, y como en todo gobierno representativo se asume la ficción de que un acuerdo parlamentario reproduce un acuerdo previo existente entre la ciudadanía. En esto precisamente consiste el carácter mayoritario y representativo del parlamento, al menos para su funcionamiento ordinario. Pero cuando nos encontramos en un momento constitucional como el actual no podemos permitirnos que la ficción lo sea de un modo tan tosco. Necesitamos un tipo de representación política especial, no la del simple parlamentario que integra un órgano legislativo constituido, sino la del miembro de una asamblea constituyente que está a punto de revisar el acuerdo constitucional originario. Para que la reforma sea democráticamente legítima es necesario activar los canales que permiten escuchar la voz de la ciudadanía.

La reforma constitucional ha sido legal, pues cumple con las exigencias procedimentales del artículo 167 de nuestra constitución -¡sólo faltaría!-, entre las que no se encuentra, como es sabido, la de convocar un referéndum popular, aunque hubiera sido más legítima, por las razones apuntadas, si éste se hubiera convocado. Pero incluso si dejamos a un lado la pertinencia del referéndum, que bien podría reservarse para las modificaciones más sustanciales, lo importante es que existen otras formas de implicar a los ciudadanos en un momento constitucional. El gobierno y los partidos que impulsaban la reforma deberían por lo menos haber articulado campañas informativas, debates públicos continuados en los que analizar los argumentos a favor y en contra de la modificación, en definitiva, un espacio de discusión pública amplia y profunda comparable, como poco, al de las campañas electorales, un tiempo acotado en el que el ciudadano puede pensar políticamente de una manera reflexiva, conocer bien el alcance de la reforma y formarse una mejor opinión al respecto. Y aunque, es cierto, su contenido es muy técnico, ello no sirve de excusa para no emprender un proceso de deliberación pública de este tipo, sino que, al contrario, evidencia aún más su necesidad. Todo ello hubiera dado una mayor legitimidad democrática al momento constituyente, y, por ende, a la propia existencia del texto constitucional. No haberlo hecho así tiene un coste cierto para un tipo de confianza que también ha de importar: la de los ciudadanos en los mecanismos que posibilitan su participación política formal e informal.

Thomas Jefferson sostenía que una constitución, para preservar su legitimidad democrática, debería ser sometida a consideración popular cada 18 años –el plazo en que, según su estimación, se producía un reemplazo generacional significativo. En España, con independencia de la actual reforma, el consejo jeffersoniano parecía especialmente acuciante, teniendo en cuenta las pocas ocasiones –sólo una, de hecho, y no de gran relevancia- en que se había emprendido una reforma constitucional, único momento en que los ciudadanos podemos, de ordinario, pronunciarnos sobre nuestra constitución. En todo caso, reformarla hurtando a la ciudadanía la posibilidad de discusión pública previa, esto es, nuestro “momento de política constitucional”, asesta un duro golpe a la democracia.

Pablo de Lora y Josep Lluís Martí

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